“十五”期间电信普遍服务的探讨

• 中国的电信普遍服务现状尚不令人满意
  
• 国外已有各种推行电信普遍服务的方法
  
• 中国应采取一些措施改善电信普遍服务

文章编号 1009－6868(2001)04－0037－03 文献标识码 C 中图分类号 F632.3

　　到2005年，中国电话普及率将超过40％，其中固定电话普及率将由2000年的13.45％提高到19.87％，移动电话普及率将由2000年的6.7％提高到20.72％。行政村通电话比例将达到95％左右。数据、多媒体和互联网用户将达到2亿户左右，网民普及率达到15％左右。这是中国“十五”期间信息产业的战略目标。从“十五”目标中可以看出，中国在接下来的5年中电信业务仍将得到飞速发展，而要想达到以上目标，中国电信普遍服务就成为必然要解决的问题。新《电信条例》第44条对电信普遍服务有明确的规定：“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门规定，报国务院批准后公布施行。”中国的电信普遍服务问题已经提到了议事日程。在“十五”期间，中国的电信普遍服务何去何从是我们面临的新问题。下面笔者就“十五”期间中国的电信普遍服务问题谈谈自己的看法。

　　1 电信普遍服务的含义

　　电信普遍服务的概念是在电信业破除垄断、引入市场竞争后，为规范电信市场秩序而提出的。它是每个国家缩小信息贫富差距的措施。电信普遍服务是指全体公民，无论居住在任何地方，都能够以普遍可以接受的价格，获得电话或其他最基本的通信服务。

　　这是电信业发展的整体宏观目标。当然随着电信业和科学技术的发展，电信普遍服务的基本业务含义将不断扩展延伸，所包括的范围也将不断扩大。电信普遍服务是每个国家公民应享受的权利。21世纪的今天，中国面临普遍服务的首要问题是中西部欠发达地区和少数贫穷落后的农村与偏远山区仍未使用到最基本的电话业务。

　　2 电信普遍服务的重要性

　　电信普遍服务是在竞争的电信环境下，为保障全体公民的基本通信需要，促进地区经济与社会均衡发展，国家对全社会尤其是向农村和边远地区提供基本电信服务作出的安排。在国有垄断经营体制下，这个问题可以在电信全行业内部解决。引入竞争后，许多运营商纷纷挤入高盈利业务地区，原有的以交叉补贴为基础的普遍服务补偿机制无法维持，利益驱动使得电信运营企业不愿意到贫困落后地区发展电信业务，这将导致农村和边远地区电信服务水平下降。中国即将加入WTO，中国电信业面临着世界范围的竞争，妥善解决电信普遍服务问题对保证中国电信网的顺利建成具有十分重要的意义。

　　电信普遍服务的发展水平反映了一个国家信息化的程度，做好电信普遍服务工作才可以消除通信的贫富不均和地区差异，为绝大多数居民提供最基本的电信服务，实现社会和国民经济的均衡发展。特别是世界上最早开放电信市场的国家都将建立普遍服务基金作为当务之急，以立法方式加以推行普遍服务。20世纪90年代美国总统克林顿提出“信息高速公路”，其核心之一就是使美国人无论挣多少钱，无论在什么地方，都能以负担得起的价格，享受先进的信息技术服务。普遍服务是可持续发展战略重要部分，正是这样一种思想使得美国在电信发展上一直处于领先地位。欧盟于1998年对电信普遍服务也作了明确规定，对所有成员国都有约束力。加拿大决定从2001年开始对普遍服务的补偿由长途业务提供接入费改为普遍服务基金。

　　3 中国的电信普遍服务现状

　　中国为加快电信事业的发展，前些年对电信实施了多项优惠政策，使中国的通信能力得到了最大限度的发展。虽然目前中国本地电话网规模已居世界第2位，但是电话普及率仅为每百人15部。主要原因是由于中国人多地广，区域经济和社会发展水平特别是东西部差异很大，通信的发展水平极不均衡。据统计，中国农村74.2万个行政村中，东部地区农村通电话比例为95.4％，中部地区农村通电话比例为80％，西部地区农村通电话比例仅为47％，中国农村未通电话的行政村为16.4万个，比例达22％。从运营情况看，农村电话和中西部11个省的本地网仍处于亏损经营状态。为了鼓励竞争，加入WTO后的中国将不允许电信企业内部进行不合理的交叉补贴，市场开放使各类电信业务资费向成本靠拢。这些原因使得接下来5年的电信建设特别是消除城乡差别、东西部差距的电信普遍服务任务尤其艰难。

　　4 国外电信普遍服务的经验

　　4.1 美国的电信普遍服务

　　美国1934年《电信法》第1条第1款就明确指出：电信运营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务。尔后又对普遍服务进行了重新定义：“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”在1976年美国公布的消费者通信改革法中规定：要达到普遍服务的目标，统一的电话网一直是而且继续是基础。法律规定电信运营实行内部交叉补贴，即长途部门付接入费给本地电话公司，本地电话公司用这笔钱支付普遍服务。大多数美国人都承认这种办法很成功，正是在垄断管制体制下的交叉补贴政策创造了美国20世纪末近97％的电话普及率。1996年美国新电信法清楚地阐明：普遍电信服务是国家通信系统的一个柱石，这是在美国居民电话普及率已达94％(按户计)的条件下政府对普遍服务的态度。但是新电信法的最终目的是促进竞争、减少管制，发动和依靠竞争的市场力量降低用户的费用和加速先进业务在美国的应用。新法扩大了对低收入用户的补贴范围，学校、图书馆、农村医疗部门被纳入安装费补贴、话费补贴、交叉补贴、公益事业局贷款补贴范围。对高成本和农业地区进行减价和货币支援。

　　4.2 法国的电信普遍服务

　　法国在1996年《电信法》中提出，普遍服务的主要内容包括传送话音电话呼叫业务，以纸张印刷和电子出版形式提供信息和查号辅助业务，在全国范围内提供公用电话业务，以及免费提供紧急呼叫业务等。该国在普遍服务问题上采取如下做法：建立普遍服务基金；在许可证中附加普遍服务方面的条款；交叉补贴亏损，“暗补”转为“明补”；建立合理的成本核算机制；合理分摊普遍服务成本。

　　4.3 日本的电信普遍服务

　　日本在1994年成立专门小组研究普遍服务及多媒体时代的费率问题，1996年提出终期报告，它们的传统做法是：政府各个部门提出他们的信息计划与其它部门竞争。地方政府在竞争中如果获得成功，中央政府将减低税收，给予低息贷款以建设电信基础设施。

　　5 中国的电信普遍服务策略探讨

　　中国将在加入WTO后2年内取消对所有传呼和增值服务的地域限制；3年内开放移动电话市场；6年内取消对国内电话线路的限制，允许外商跨城市经营。约占中国国内电信往来75％的北京、上海和广州的主要电信服务通道将立即对所有电信服务商开放。另外，中国还将开放电信线路租赁服务市场。在短期内，中国可利用WTO的相关系数适当保护自己的电信运营业(如先开放基础条件差的西部市场)，在可承受的压力下，加速电信业的开放步伐。

　　中国是在电话普及率很低的情况下开放电信市场的，国内还没有建立一个正式独立的普遍服务管理机构，也没有一整套管理办法。在竞争初期，因为中国地方差异大，发展不均匀。国内的电信企业都在全力抢占有效益的电信市场，这就造成了更大的地方区域性差异。一些地级市电信分公司为加强财务管理，推行财务一体化，建设投资精算效益帐，对投入大、产出小的农村市场进行严格限制建设。例如，某地人大提案中提出少数村因为是边远山区还未通话，希望想办法落实通话问题，而这又与发展有效益的通信市场原则相互违背。这是电信普遍服务与市场竞争初期经常出现的问题。似此类普遍服务的问题应该引起我们电信企业管理者的注意。

　　鉴于对近期电信普遍服务内外部环境和各种矛盾的分析，笔者认为，目前中国针对电信普遍服务问题应该做好以下工作：

　　(1)提高电信普遍服务的认识

　　认识是一个思想问题。电信普遍服务因为涉及到边远地区和贫穷落后的农村，此类市场近期被电信企业管理者认为是无效益和少效益的市场，特别是在各个地方电信企业政策的引导下，对这些地方采取了消极对待的态度，这是很不正确的。在普遍服务问题上，中国信息产业部应该给予必要的引导，正确处理普遍服务和效益之间的矛盾。引导方向主要来自两个方面：一方面，电信普遍服务是国家《电信条例》规定的义务，每一个电信运营者都要承担，作为中国电信国有品牌更应该主动承担该项义务；另一方面，电信普遍服务是社会效益的着力点，它是电信企业可持续发展的主体部分，是企业重要的精神财富。由此项社会效益带来的经济效益在不久的将来是相当可观的。

　　(2)建立电信普遍服务管理机构

　　电信普遍服务是电信竞争环境下产生的新东西，它应该有新的机制和新的管理办法。只有公正、稳定、权威的机构才可以保证此项工作的正常进行。电信普遍服务管理机构应该既从属于信息产业部门又要受约于国家政府部门。它的职能应该是：进行电信普遍服务立法，实施公平、公正、公开的电信普遍服务管理，最终实现全国范围内的电信普遍服务。

　　(3)加强电信普遍服务立法工作

　　有“法”可依是“执法”的前提。“法”就是原则，是可以实践的规范化条文。在“立法”时要考虑到竞争出现的各种问题，要兼顾国家和电信运营者的利益，特别要防止运营者之间的利益冲突。因为有电信普遍服务就会有专营权等利益冲突问题，而这是“立法”工作中最难处理的问题。

　　(4)规范电信普遍服务成本核算

　　成本核算要按照实事求是的精神进行落实，既要按照均衡原则，又要考虑到区域性差异。大规模的招投标活动可以大大缩小成本核算出现的各种问题。

　　(5)建立电信普遍服务成本补偿基金

　　电信普遍服务成本补偿基金来源是一个可以深入探索的问题。但最基本的一点，笔者认为电信普遍服务成本补偿基金来源必须采取国家行政干预的办法进行。在上面提到的某县局有关电信普遍服务的人大提案问题，人大代表提供了“加大电信投入，采取部门出一点，群众投资一点，村级挤一点，共同解决”的办法落实农村通话问题。这是一个很好的办法。电信部门、政府部门、未通话地区群众共同提供资金进行建设投资，来自各方面的资金压力都会轻一些。有必要常设一个电信普遍服务成本补偿基金组织，为电信普遍服务提供资金保证，这种办法可以试行。当然如果电信运营者享受了一定的优惠政策，电信普遍服务成本补偿基金相应地就不必提供给他们。

　　(6)合理发放电信普遍服务成本补偿基金

　　这里的合理发放对象，不仅是指提供电信普遍服务的运营商，还指通信欠发达地区的用户。在这些区域要合理运用这些基金就要努力避免电信运营商和用户之间的矛盾，正确处理建设投资和运营效益之间的矛盾。对通信欠发达地区的用户，电信运营商应该适当考虑在装机、通话费等方面给予一定的优惠政策，特别对学校、医院、图书馆等公益地点在费用上给予适当的减免或采取合理补偿措施。