互连互通问题亟待解决

本文焦点

　　价格、技术、市场等因素使中国各大通信运营商在资源和业务方面的互连互通问题十分突出。要解决这一问题，需要结合中国的具体情况，从保护行业和国家利益入手，制订灵活、有效的互连互通管理政策。

　　编者按

　　由于电信竞争的引入，互连互通成为电信改革后出现的新问题，目前它已成为通信监管的一块“硬骨头”。互连互通是一个复杂的问题，也是世界各国电信管制的难点之一，涉及利益的各方永远各有道理，目前还没有找到有效的解决方法和途径。

　　解决互连互通问题的关键在哪里，不同的人有不同的看法。有人认为解决互连互通问题的关键在于利益分配的公平合理，只要市场达到完全竞争状态，利益分配均衡后，互连互通问题会自然解决；也有人认为解决互连互通问题的关键在于《电信法》的出台，使人们可以利用法律来实行有效管制；当然还有别的看法。但大家都认为，互连互通问题必须及早解决。

　　互连互通是竞争和技术发展的产物。竞争越激烈、网络数量越多，互连就越复杂。目前，世界各国都已意识到互连互通的重要性。到目前为止，已有上百个国家建立了互连互通管制框架，足见各国对互连互通的重视程度。在中国，随着竞争不断引向深入，互连互通的问题日渐突出，亟待解决。

　　1 互连互通面临的主要问题

　　互连互通涉及的问题很多，但主要表现在价格、技术、市场的均衡等方面。

　　1.1 价格不反映成本使互连互通无法实现

　　互连价格是互连双方都非常关心的问题，因为它直接关系到网络的运营成本。互连价格的制定有两种方式：一种是平均价格，价格与使用量无关；另一种是考虑互连双方的业务量、互连双方网络的距离、地域等因素，确定分等级的互连价格。支付方式可以是对从业务起点到终点的网络全部付费，也可在技术可行的情况下，通过对网络元素的“解绑”，按不同的网络元素分别付费。无论定价方式、付费模式如何，确定互连价格最基本的依据应该是成本，但因为涉及到公共成本在不同网络和业务间的分摊，成本很难确定。价格的制定更多地是依据历史成本数据和主观的判断，缺乏一定的科学性和可靠性，由于没有可以遵循的普遍和通用的价格标准，经常会影响互连的实现。

　　1.2 技术上设置障碍使互连互通无法实现

　　互连技术涉及：互连位置，双方互连点是共地点还是虚拟互连；新的经营者能否平等接入；网络元素“解绑”的技术可行性；互连的质量标准及在此标准下的服务质量保证；直接影响经营特性及成本的互连界面技术规范等。

　　在互连过程中，主导企业一般会以技术上无法实现为由，阻碍与其他网络的互连实现，或人为制造一些技术问题阻止互连互通的实现，如不增配网间中继电路，提出超过标准外条件，人为减少网间接通率，延长接续时间，人为拦截电话呼叫，送错误提示音，封闭局向和中断网间通信等。

　　1.3 竞争不均衡导致互连互通无法实现

　　在电信完全竞争的市场，经营者的差异性很小，市场基本处于一种均衡状态。换句话说，没有一个经营者能在市场中起支配作用，各经营者间是一种相互依存关系。在这种情况下，各经营者的互连互通可能不会出现太大问题。但现实的市场环境下，完全竞争只是一种理想状态，更多地是存在主导经营者的情况。主导经营者通常会自觉或不自觉地利用其市场优势，阻止与其他运营者的互连，最大限度地保护自己的利益，最大程度地抑制竞争对手的发展。

　　1.4 互连的非透明性导致互连互通无法实现

　　现在，经营者间的互连都是通过双方谈判进行的，这种谈判被视为一种商业行动，其谈判的内容，包括价格、技术实现等在合同中都定义为企业间的商业秘密，不向社会公开，也不能向第三方透露。这对于在互连中处于劣势的经营者显然是不利的，而对于在互连中处于优势的经营者，则可利用这一机会从不同的互连对象那里得到尽可能多的利益和好处。因此，互连谈判的透明度问题一直比较受关注，有人甚至指责它违反了WTO的透明度原则，应该改变。

　　1.5 管制不当导致互连互通无法实现

　　由于世界各国的互连环境不同，政府对互连的管制也各有不同，但大致可分4种方式：(1)互连互通仅受制于国家商业法规的约束，具体的实现由互连双方通过双边谈判达成，实际上是由市场决定，政府对互连互通不进行管制，典型国家是新西兰。(2)在谈判双方无法达成协议时，由管制者出面干涉以解决问题，典型国家是英国。(3)互连双方通过谈判达成协议，但管制者有权同意或不同意互连的实现。在双方不能达成协议时，管制者可以干预，典型国家为澳大利亚。(4)由管制者决定是否互连，这是一种严格管制的方式。

　　互连互通的管制与网络的发展是一对矛盾，如果完全交由市场决定互连互通，很可能会出现许多问题，但如果政府完全管制，又会影响网络的发展和竞争。笔者曾与一些发达国家的专家就有关问题进行过交流，当被问及如何对互连互通进行管制时，大多表示至今没有找到有效的方法和途径。由此可见对互连互通的管制是世界各国电信管制中的难点，把握管制的“度”非常困难。

　　2 中国应及早解决互连互通问题

　　早在90年代初期，中国的公网与专网间就存在互连互通问题。在电信广泛引入竞争后，相信互连互通问题发生的频率会越来越多，问题也会越来越突出。

　　影响中国互连互通的因素很多，除了上面谈到的外，还有中国特有的一些因素，比如全局意识比较淡薄。中国长期计划经济形成的意识形态，使企业在运营中更多地考虑自身的利益，很少考虑行业、国家的利益，这在某种程度上影响了互连互通的实现。互连互通没有法律约束，由于中国至今没有电信法，互连互通在法律上没有条文约束，再加上长期以人制代替法制的体制，互连互通不能在正常的情况下实现，这些因素使互连互通在中国比其他国家更难实现。

　　目前中国的电信市场竞争还处于初级阶段，竞争尚没有达到充分的程度，因此对互连互通的管制需要及早进行。要管制网络的互连互通，做到既不影响网络的正常发展，又能形成有效的互连互通秩序，笔者认为应从以下几方面入手。

　　(1)明确哪些经营者需要互连、成本如何计算、与PSTN的互连点应在何处。

　　(2)制订互连互通的总原则。它应具有透明性、可实现性、成本因果性、公共成本的合理分配性及有效性。

　　(3)灵活确定不同互连方式下的互连管制政策。对PSTN与移动网的互连管制，需要根据网络的市场结构及竞争程度制定互连价格；对于Internet的互连互通，管制者应该介入互连谈判和双边协议的法规制订，在可能的情况下考虑双方的流量、路由数、地理覆盖及国际传输成本的补偿；对于国际电话网的互连互通，目前管制者需要解决的问题包括：结算收入的摊分、终端价及结算价程序、过渡期协议、成本方法、IP电话等。

　　(4)目前《电信条例》中已就互连互通进行了规定，但法规和法律的效用毕竟不同，应尽快出台《电信法》，让互连互通有法可依并更加正规化，这对入世后吸引外资进入是非常必要的。

　　(5)管制机构应与企业、研究机构加强合作，进行网间互连互通的成本测算，为企业互连互通提供必要的理论支撑。

　　(6)要求互连双方向管制者报备相关的谈判合同，是管制者掌握最新和最准确的一手数据的关键，因为只有在获得完全信息的基础上，才能行使有效的管制。